Financiële hoofdlijnen

Met enige regelmaat verschijnen er de laatste maanden onderzoeken en publicaties over de financiële positie van gemeenten.

Het onderzoek ‘Gemeenten in de knel’, dat is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, laat zien dat de financiële positie van gemeenten zorgelijk is. Gemeenten hebben te maken met oplopende kosten in het sociaal domein en tekorten bij de uitvoering van hun taken en moeten alle zeilen bijzetten. De tekorten leiden tot een lager voorzieningenniveau omdat gemeenten minder geld uit kunnen geven. Dit speelt zich met name af in de openbare ruimte en in het maatschappelijke domein zoals vervanging van het maatschappelijk vastgoed.  

De provinciale toezichthouders komen in hun jaarlijkse rapportage ook tot bovengenoemde conclusies. De OZB-verhogingen, interen op reserves en verminderen van investeringen staan op gespannen voet met een duurzaam en solide financieel beleid en leggen een grote druk op de toekomst.

‘Zeeuwse gemeenten dreigen kopje onder te gaan’ kopt Binnenlands Bestuur van 10 maart 2021. De financiële positie van de dertien Zeeuwse gemeenten is al slecht, maar met het huidige voorstel tot herverdeling van het gemeentefonds verslechtert deze nog verder. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met specifieke Zeeuwse kenmerken, zoals de geografische ligging. Dit is zorgelijk.

Het onderzoeksinstituut COELO zegt in de recente publicatie ‘Gemeentefinanciën zijn onhoudbaar’ dat gemeenten financieel te afhankelijk zijn van de rijksoverheid. Die stelt onvoldoende middelen ter beschikking. De groei van het gemeentefonds loopt al 10 jaar achter bij de ontwikkeling van de inflatie en de omvang aan taken die gemeenten met die uitkering uitvoeren. Dit is nog verergerd door de zogenaamde opschalingskorting op het gemeentefonds (vanaf 2015 oplopend naar € 1 miljard). Dit bedrag zouden gemeenten kunnen besparen door te fuseren tot megagemeenten was het idee. Door die grote herindelings-operatie ging een streep maar het kabinet hield vast aan die korting. Een ander probleem is dat bij taakoverdrachten van het Rijk aan gemeenten er onvoldoende middelen zijn meegegeven. Alleen aan de jeugdzorg geven gemeenten al € 1,7 miljard meer uit dan zij van het Rijk ontvangen.

De problemen die hiervoor zijn beschreven over de toenemende druk op de financiële positie gelden ook voor Veere. Niettemin gaan we binnen de financiële mogelijkheden het maximale doen en houden we Veere financieel gezond. Dit betekent voor 2022 een begroting met ruimte voor investeringen in de leefbaarheid, zonder extra verhoging van de belastingen.

De totale programmabegroting van Veere is circa € 70 miljoen. We hebben ten opzichte van de begroting van vorig jaar (€ 68 miljoen) meer te besteden. De begroting van 2021 is ten opzichte van het voorgaande jaar ca € 4 miljoen toegenomen. Dit kwam met name door investeringen in leefbaarheid en toerisme, maatschappelijke voorzieningen, sociaal domein en leefomgeving. De inkomsten en uitgaven zijn in balans gebracht door belastingverhogingen en het uitbreiden van betaald parkeren langs de kust. We spreken hier over een begroting van € 68 miljoen. Voor de begroting 2022 nemen we de budgetten van de programma’s als uitgangspunt en verhogen die met de financiële gevolgen van het reeds vastgestelde beleid die onvermijdelijk zijn. Hierdoor groeit de begroting 2022 ten opzichte van 2021 met € 1,5 miljoen. Dit komt voornamelijk door een forse toename van kosten in het programma Sociaal Domein. Dit programma kent het grootste budget, namelijk € 18 miljoen.

Door het opnemen van alleen het hoogstnoodzakelijke voor 2022 kunnen we een bijna sluitende begroting voor 2022 aanbieden. We hebben hierbij nog geen rekening gehouden met extra geld van het Rijk voor de jeugdzorg. Ook met de gevolgen voor de algemene uitkering uit het gemeentefonds uit de meicirculaire 2021 van het Rijk is nog geen rekening gehouden. Voor de jaren na 2022 zien we een aantal grote uitdagingen op verschillende gebieden. Gelet op de beperkte beschikbare financiële ruimte betekent dit dat de nieuwe gemeenteraad en het nieuwe college keuzes dient te maken.

We hebben op hoofdlijnen een financieel perspectief opgezet voor de komende begroting. Dit bestaat uit algemene uitgangspunten, autonome ontwikkelingen en nieuwe uitdagingen op basis van bestaand beleid en het Hoofdlijnenprogramma. Het vertrekpunt is het saldo in de meerjarenramingen zoals gepresenteerd in de begroting 2021. De cijfers zijn mutaties op de eerder vastgestelde meerjarenramingen (na begrotingswijzigingen).

Tabel 1: Financiële ruimte x € 1.000.

Toelichting

1. Voor het opstellen van de begroting en de meerjarenramingen stellen we algemene uitgangspunten op. Dit betreft onder meer het inflatiepercentage voor lonen (0,6%) en prijzen (1,5%), de VZG-richtlijn voor begrotingen van gemeenschappelijke regelingen, het rentepercentage bij kapitaallasten (1%), het algemene inflatiepercentage voor belastingen en tarieven (1,5%) en de extra verhoging van de OZB (5%) die in de vorige begroting voor 2022 al uitgangspunt was.
2. Op basis van de jaren tot en met 2019 zien we een groei in het aantal toeristische overnachtingen van gemiddeld 5%. We ramen vanaf 2022 als autonome ontwikkeling een meeropbrengst toeristenbelasting van € 400.000. Verder verwachten we dat het tarief toeristenbelasting, gelet op de bestaande afspraken over het verhogen in verband met inflatie, met ingang van 2023 met € 0,05 zal stijgen. De hogere opbrengst van € 250.000 ramen we vanaf 2023.
3. In de vorige meerjarenbegroting hebben we rekening gehouden met de gevolgen van de herverdeling van het gemeentefonds. De inschatting was destijds een nadeel van € 50 per inwoner, in twee gelijke stappen vanaf 2022. Recente informatie, die overigens nog niet definitief is, wijst uit dat de nieuwe integrale verdeling van het gemeentefonds ingaat vanaf 2023 en het nadeel voor Veere op ca. € 20 per inwoner uitkomt. Deze wijziging verwerken we nu vooruitlopend op de definitieve uitkomsten.
4. In dit financieel perspectief hebben we gekeken naar besparingen om de kosten meer in balans te brengen en financiële ruimte te creëren. De besparingen realiseren we door de materiële kosten voor 2022 niet te indexeren, te bezuinigen op communicatiekanalen (meer digitaal), dienstverlening (processen anders organiseren), bedrijfsvoering en uitstellen van bestaande prioriteiten (visiedocument dienstverlening en 2^e casus regisseur).
5. Bij de algemene dekkingsmiddelen verwerken we autonome ontwikkelingen in belastingopbrengsten, lagere rentekosten in verband met de omzetting van een geldlening, het te verwachten dividend Evides (vanaf 2023) en het uitstel van sparen voor de 2^e fase project maatschappelijke voorzieningen.

De financiële ruimte voor 2022-2025 is de optelling van 1 tot en met 5. Dit is nieuwe financiële ruimte ten opzichte van de eerder vastgestelde meerjarenramingen.

Veere staat voor een aantal opgaven met forse financiële gevolgen. Deels zijn dit opgaven die voortvloeien uit wetgeving die we simpelweg moeten uitvoeren, deels vloeien die voort uit eigen beleid. Daarnaast is het noodzakelijk om verbeteringen door te voeren om de gemeentelijke organisatie gereed te maken voor de toekomst. Het totaal van de opgaven moet passen binnen de financiële ruimte. Dit betekent dat er keuzes gemaakt moeten worden. Voor de begroting 2022 doet het college een voorstel. Voor de periode na 2022 zijn de keuzes aan de nieuwe raad en het nieuwe college.

De opgaven voor Veere zijn in onderstaande tabel gepresenteerd. Het gaat om nieuwe uitgaven bovenop de bestaande meerjarenramingen. Als leeswijzer nog het volgende:

1. In een bandbreedte zijn de kosten aangegeven, waarbij het minimum de ondergrens is van wat financieel nodig is om het hoogstnoodzakelijke van de uitdagingen te doen. Het maximum geeft de kosten weer als we kiezen voor de meest wenselijke uitvoering. Onder de tabel zijn de varianten per opgave toegelicht.
2. Het college stelt voor om in de programmabegroting 2022 voor de uitdagingen de minimale kosten op te nemen, want voor het maximum is in 2022 geen financiële ruimte. Het voorstel in de tabel 2 kolom 2022 betreft de keuze van het college voor de begroting 2022.
3. Voor de jaren 2023-2025 zal de nieuwe raad en het nieuw college keuzes maken.  

Tabel 2: Uitdagingen x € 1.000.

Keuzes voor 2022 werken door in de jaren daarna en zijn als minimum opgave nodig.

Bij het onderzoek van de provincie naar de begroting 2021 is gebleken dat het merendeel van de gemeenten verregaande maatregelen heeft getroffen om tot een structureel en reëel sluitende begroting te komen. Het merendeel van deze maatregelen ligt in het sociaal domein. Veel gemeenten ramen de taken (inclusief de te nemen maatregelen) die reëel zijn. Dit maakt zichtbaar dat de inkomsten vanuit het Rijk de kosten in het sociaal domein niet meer compenseren en er tekorten ontstaan bij gemeenten.

Het onderzoeksbureau AEF (Andersson Elffers Felix) heeft in 2020 een onderzoek uitgevoerd naar de financiële tekorten in de jeugdzorg (Stelsel in groei (vng.nl)). Het onderzoek laat zien dat gemeenten, nadat de jeugdzorg naar de gemeenten is gegaan, in een paar jaar tijd fors meer zijn gaan uitgeven aan jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Besluitvorming over een structurele oplossing in termen van benodigd budget en aanpassing in het stelsel voor de uitvoering van de Jeugdwet vanaf 2022 is aan een volgend kabinet. De resultaten van het onderzoek dienen als inbreng voor de kabinetsformatie. De uitkomsten van het onderzoek zijn hierbij zwaarwegend. Dit in het licht van de jeugdhulpplicht van gemeenten en de noodzaak van sluitende begrotingen.

Bij het onderzoek van de begroting 2021 ziet de provincie dat de uitgaven voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) sterk toenemen. Oorzaak van de toename is de invoering van het abonnementstarief en de vergrijzing. De groei van de vraag naar Wmo-ondersteuning zet de financiële mogelijkheden van gemeenten onder druk.

Minimaal    De provincie als toezichthouder beoordeelt of de ramingen en ook eventuele taakstellingen in de begroting en meerjarenraming voor het sociaal domein reëel zijn en welke risico’s gemeenten lopen. Daarbij betrekt de provincie tenminste de realisatie van de laatste jaarrekeningen, de verwachte realisatie voor het jaar 2021 en de verslagen van de accountant.

Maximaal      In de meerjarenramingen zijn tot en met 2023 en tot en met 2025 de te verwachten groei niet meegenomen. Met andere woorden; we houden de ramingen constant op het niveau 2021/2022. Als we uitgaan van de prognoses in de rapportage ‘Sturen met inzicht’ kwantificeren we de hogere kosten (maximaal) in de bandbreedte voor 2025 (€3.850.000).

De komende jaren ligt er een enorme opgave om Nederland duurzaam te maken. Het tegengaan van klimaatverandering, het aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering en een overgang naar een circulaire economie zijn hierbij essentieel. Om dat te realiseren is het Interbestuurlijk Programma (IBP) van start gegaan. Daarin is door het Rijk en de decentrale overheden  vastgelegd dat hun samenwerking op een aantal grote maatschappelijke thema’s, waaronder duurzaamheid en klimaat, wordt verbeterd.
Inhoudelijke afspraken over het klimaat, waar ook bedrijfsleven en maatschappelijke partijen verantwoordelijkheid voor dragen, zijn vastgelegd in het Klimaatakkoord.

Elke gemeente, provincie en waterschap werkt op dit moment binnen regio’s samen met belanghebbenden aan een Regionale Energiestrategie (RES). De RES is een instrument om samen te komen tot keuzes voor de opwekking van duurzame elektriciteit, de warmtetransitie in de bebouwde omgeving en de daarvoor benodigde opslag en energie infrastructuur.

Van decentrale overheden wordt verwacht dat zij een groot deel van de groei van de algemene uitkering ten goede laten komen aan klimaatbeleid en de energietransitie. De provincie ziet dat gemeenten in de huidige economisch onzekere tijden minder budget aan het klimaat besteden, met als gevolg dat zij de afspraken over het klimaat niet (geheel) kunnen nakomen.

Minimaal    voor 2022 komt er geen nieuw extra budget beschikbaar en voeren we het programma uit met bestaande budgetten.

Maximaal      we ramen werkbudgetten en formatie voor het programma duurzaamheid (fysieke leefomgeving, energietransitie, klimaatadaptie, circulaire economie en duurzame mobiliteit).

De wet- en regelgeving voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water wordt gebundeld en is het de bedoeling om het aanvragen van vergunningen te vereenvoudigen. Dit betekent één wet die ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving (openbare ruimte) stimuleert en kwaliteit borgt. De gebruikers staan hierbij centraal.

Met de nieuwe wet zijn het Rijk, de provincies en gemeenten voortaan verplicht een omgevingsvisie te maken. Dit is een strategische visie voor de lange termijn voor de hele fysieke leefomgeving. De invoering van deze wet vraagt om een enorme inspanning die veel geld kost.

Minimaal    voor 2022 komt er geen extra budget beschikbaar en voeren we noodzakelijke werkzaamheden uit met bestaande budgetten.

Maximaal   opnemen in de begroting van een incidenteel budget voor 3 jaar voor het omgevingsplan.

Complexe vraagstukken op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, bijvoorbeeld de Omgevingswet, vragen om extra deskundigheid en een andere organisatie. Hierbij is extra formatie onvermijdelijk.

Minimaal    voor 2022 nemen we budget op voor de 1^e fase van het plan om verbeteringen in de organisatie door te voeren, voor formatie interne controle (de rechtmatigheidsverklaring is een nieuwe wettelijke taak) en ondersteuning van de griffie.

Maximaal  naast het uitvoeren van de wettelijke taken is het nodig voor complexe vraagstukken ook verdere aanpassingen door te voeren in de organisatie om integraal en afdeling overstijgend (projectmatig) te kunnen werken. Extra en meer specialistische formatie is daarbij wenselijk.

We merken dat niet alleen de dienstverlening hogere eisen stelt op het gebied van ICT maar ook de toename van digitalisering en thuiswerken om een steeds hoger niveau van ICT. Het is noodzakelijk om te investeren in de ICT infrastructuur om daarmee de dienstverlening te waarborgen. Daarnaast moeten we op advies van de VNG en toezichthoudende organen de informatiebeveiliging uitbouwen om calamiteiten te voorkomen. Dit is nodig gelet op de snel toenemende dreigingen en risico’s en de toenemende afhankelijkheid van de ICT-infrastructuur en het ICT–systeem.

Minimaal    voor 2022 nemen we budget op voor de onvermijdelijk hogere uitgaven in verband met de verlenging van diverse licenties (mail, office software, zoom) en het verzwaren van het serverpark en de lijnverbindingen.

Maximaal      opnemen van extra budget voor uitbreiding van de informatiebeveiliging en uitwijkvoorzieningen voor de ICT-omgeving.

Op dit moment zijn de uitkomsten van het nieuwe parkeerbeleid nog niet bekend. Er is nog geen zicht op de parkeeropbrengsten over het hele jaar. De financiële consequenties van de evaluatie van het parkeerbeleid ramen we PM omdat we die niet vooraf kunnen inschatten.

De investeringen betreffende parkeren dekken we uit bestaande budgetten en het  parkeerfonds. Hier komen we bij de begroting met een voorstel voor.

Minimaal    als er geen wijzigingen in het beleid komen zijn de extra kosten of lagere opbrengsten gering. Of de parkeeropbrengsten over het hele jaar gaan uitkomen op de geraamde opbrengsten, is nu nog niet bekend.

Maximaal      de financiële gevolgen van aanpassingen in het parkeerbeleid. Afhankelijk van de aanpassingen die doorgevoerd worden en die geld kosten wordt deze post groter.

We willen de uitdagingen van de toekomst te lijf gaan en het mobiliteitsvraagstuk in Veere (openbaar vervoer, groei toerisme) oplossen.

Minimaal    er is budget opgenomen voor onderzoek verkeersafwikkeling, formatie verkeer (voor 1 jaar) en onderzoek mobiliteits-hubs (met dekking uit bestaande budgetten). Een mobiliteits-hub is een plek waar verschillende typen vervoer samenkomen.

Maximaal      om de uitdagingen te lijf te gaan is structureel extra formatie en budget nodig.

Dit is een verzameling van overige prioriteiten die niet in de andere rubrieken vallen. Het zijn ook prioriteiten die uit andere budgetten gedekt worden.

Minimaal    hogere uitgaven voor: accountantsdiensten, de uitvoering van de leerplicht, de ondernemersmanager en deelname OZO. Voor cultuur, onderwijs en recreatie ramen we bedragen met dekking uit bestaande budgetten.

Maximaal      idem.

Als we ons voorstel voor de uitdagingen in 2022 tot en met 2025 vergelijken met de financiële ruimte in die jaren, dan geeft dit het volgende beeld.

Tabel 3: Totaalbeeld (minimaal) x € 1.000.

10. Dit is de financiële ruimte zoals gepresenteerd in tabel 1, nr. 6.
11. Dit is het totaal van de uitdagingen dat hoogstnoodzakelijk is en het voorstel van het college is. Zie tabel 2, onderdeel I.
12. Het eindsaldo is het verschil tussen J en K. Een negatief bedrag is een tekort. Het jaar 2025 sluit met een positief resultaat van € 80.000.
13. We stellen voor om het tekort in de begroting 2022 van € 280.000 in eerste instantie te dekken uit de algemene reserve. We streven er naar om in de begroting 2022 die we in oktober aanbieden dit tekort omlaag te brengen.

Als we uitgaan van het maximaal inzetten op de verschillende uitdagingen, geeft dit het volgende beeld.

Tabel 4: Totaalbeeld (maximaal) x € 1.000.

N. Dit is de financiële ruimte zoals gepresenteerd in tabel 1, nr. 6
O. Dit is het totaal van de uitdagingen dat in de bandbreedte maximaal nodig is. Zie tabel 2, onderdeel I.

De uitdagingen die hiervoor zijn gepresenteerd zijn gerubriceerd naar onderwerp. Deze onderwerpen komen niet overeen met de programma’s in de begroting, maar zijn er wel onderdeel van. Alle uitdagingen komen uiteindelijk wel volgens de reguliere indeling van programma’s in de begroting. Het zijn nieuwe uitgaven die bovenop de bestaande meerjarenramingen komen. In de begroting 2022 presenteren we de uitgaven per programma.

Hieronder gaan we specifiek in op het programma sociaal domein omdat dit de grootste uitdaging is. In de spreektaal is het sociaal domein gelijk aan de Wmo en de jeugdzorg. De programmabegroting is meer want sociale werkvoorziening en inkomensregeling horen daar ook bij en het investeren in algemene voorzieningen dicht bij onze inwoners, zoals het maatschappelijk werk, kinderopvang, vrijwilligerswerk en mantelzorgonder-steuning. We geven de ontwikkeling in het programma sociaal domein grafisch weer.

Grafiek 1: programma sociaal domein 2020 – 2025.

Toelichting:

Minimaal:          het budget dat we volgens de begrotingsrichtlijn van de provincie minimaal moeten opnemen in de begroting. Dat is ook het voorstel van het college.

Maximaal:         het maximale budget als we rekening houden met prijs- en volumeontwikkelingen in 2022-2025. Zie ook de rapportage ‘Sturen met Inzicht’.

Risico:                 voor het verschil tussen minimaal en maximaal lopen we een financieel risico. Overigens is nog geen rekening gehouden met extra bijdragen van het Rijk.

In het Financieel Perspectief 2021-2024 hadden we veel aandacht voor de gevolgen van de coronacrisis. Aan de hand van scenario’s waren de mogelijke financiële gevolgen in beeld gebracht. In de betreffende paragraaf in het jaarverslag 2020 en in de 1^e tussentijdse rapportage 2021 besteden we aandacht aan dit onderwerp. De algemene conclusie is dat we een relatief gering financieel nadeel hebben ondervonden van de coronacrisis en de beperkende maatregelen.

Voor 2021 is er nog wel een risico van bijvoorbeeld tegenvallende inkomsten (toeristenbelasting en parkeerheffingen) maar voor 2022 verwachten we geen nadelige financiële effecten meer.

Als we rekening houden met het resultaat van de jaarrekening 2020 en de 1^e bestuursrapportage 2021 zien we dat de algemene reserve constant ruim boven de ondergrens van € 10 miljoen blijft. Hiermee kunnen we de risico’s in het sociaal domein tijdelijk opvangen, maar niet structureel.

Grafiek 2: algemene reserve 2021 - 2025

De woonlasten voor onze inwoners baseren we op de aanslag gemeentelijke belastingen, bestaande uit de onroerende zaakbelastingen, de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. De woonlasten voor 2022 stijgen afhankelijk van het type huishouden met maximaal 3,4%.

Over de extra verhoging (bovenop het inflatiepercentage van 1,2%) van de onroerende
zaakbelastingen in 2022 met 5% is in de vorige begroting al een uitspraak gedaan. Voor de andere woonlasten streven we naar volledige dekking van de kosten en kunnen we volstaan met een inflatieverhoging van 1,2%.

In 2022 voeren we voor de afvalinzameling diftar in. Voor de uitgangspunten en een indicatieve berekening van de tarieven afvalstoffenheffing voor 2022 heeft de gemeenteraad inmiddels een voorstel ontvangen. De gemeenteraad neemt daar op 7 juli 2021 een besluit over. Voor de berekening van de woonlasten voor 2022 gaan we uit van een gemiddeld aantal aanbiedingen van de bak voor restafval.

Hieronder zijn de totale woonlasten voor verschillende typen huishoudens grafisch weergegeven voor 2021 en 2022 in vergelijking met Zeeland (2021).

Grafiek 3: woonlasten vergelijk in Zeeland (2021/2022).